Recurso especial en materia de contratación

¿Qué plazo tengo para recurrir? | ¿Qué actos se pueden impugnar? | ¿Quién puede interponer recurso?

A la hora de interponer el recurso especial en materia de contratación deberemos tener en cuenta una serie de requisitos: si se cumplen los umbrales (valor estimado) exigidos por la LCSP (que oscilarán entre 100.000,00 € y 3 millones), si el acto es o no susceptible de impugnación, si tenemos legitimación para ello, qué efectos tiene la interposición del recurso, así como conocer las especialidades de la tramitación. Te explico cada una de las fases acompañado de resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC).

Habrá que tener en cuenta también la aplicación del Real Decreto-Ley 36/2020, dirigido a entidades del sector público cuya gestión y ejecución de proyectos y actuaciones que sean financiables con los fondos europeos del Instrumento Europeo de Recuperación, Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo Plus, Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y Fondo Europeo Marítimo y de Pesca, que se explica más adelante.

Contratos susceptibles de recurso | Umbrales

El artículo 44 LCSP enumera en su primer párrafo los contratos y los umbrales que deben alcanzar para poder ser objeto de recurso. Son los siguientes:

Contratos de obras cuyo valor estimado supere los 3 millones.
Concesiones de obras/servicios cuyo valor estimado supere los 3 millones.
Contratos de suministros y servicios cuyo valor estimado supere los 100.000 €.
Encargos a medios propios que no sea posible fijar su precio, o su valor estimado sea superior a 100.000 €.
Contratos administrativos especiales cuando no sea posible fijar su precio, o su valor estimado sea superior a 100.000 €.
Acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición que tengan por objeto alguna obra, servicio o suministro, así como sus contratos basados.
Contratos subvencionados que estén sujetos a regulación armonizada (SARA).

Recurso 320/2022 C.Valenciana, nº 92/2022 (Resolución 405/2022)

Por ejemplo, en esta resolución, el Tribunal desestima la admisión de un recurso especial en materia de contratación que se interpone contra los pliegos del Ayuntamiento de Foios (Valencia). El Tribunal expone que la actuación impugnada se refiere a un contrato de servicios NO SARA que no supera el umbral del valor estimado fijado en el art. 44.1.a) LCSP, es decir, inferior a 100.000,00 €, por lo que el recurso debe ser desestimado por no ser el contrato susceptible de recurso por razón de la cuantía.

Actuaciones susceptibles de recurso

Anuncios de licitación, pliegos, y documentos contractuales que establezcan las condiciones de la contratación.
Actos de trámite, siempre que estos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produzcan indefensión (actos de admisión/exclusión de licitadores/ofertas, incluidas las exlcuidas por ser anormalmente bajas).
Acuerdos de adjudicación.
Modificaciones (previstas o no en el pliego), por entender que la modificación debió ser objeto de nueva licitación.
Formalización de encargos a medios propios.
Acuerdos de rescate de concesiones.

Recurso 1328/2019. C.Valenciana 278/2019

En esta resolución, se interpone recurso especial en materia de contratación contra el acta de la Mesa de Contratación. El Tribunal rechaza la admisión del recurso especial dado que no es un acto recurrible a los efectos del artículo 44.2 LCSP.

El acta de una Mesa de Contratación, o los acuerdos adoptado en la misma, son actos de trámite que no pueden ser considerados cualificados. Estos es porque la Mesa no decide directa o indirectamente sobre la adjudicación, sino que hace una propuesta al órgano de contratación previa valoración de las ofertas.

Cuestiones a tener en cuenta

Los defectos de tramitación que afecten a actos distintos de los enumerados anteriormente, podrán ser puestos de manifiesto a efectos de su corrección, sin perjuicio de poder alegar dichas irregularidades en el recurso.
No se podrá interponer recurso especial en procedimientos de adjudicación que se sigan por el trámite de emergencia.
Contra los actos susceptibles de este recurso especial, no cabrá interponer recursos administrativos ordinarios.
Los actos de las Administraciones Públicas en procedimientos de adjudicación que no reúnan los umbrales exigidos para ser susceptible de recurso, podrán ser objeto de recurso de conformidad con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC); así como en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Los actos de poderes adjudicadores no Administración Pública (PANAP), se impugnarán en vía administrativa de conformidad con lo dispuesto en la LPAC ante el titular del departamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que corresponda su tutela. Si la entidad contratante estuviera vinculada a más de una Administración, será competente el órgano correspondiente de la que ostente el control o participación mayoritaria
La interposición del recurso tendrá carácter potestativo y será gratuito.

¿Quién puede interponer recurso?

Tal y como reza el artículo 48 LCSP, podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso.

Estarán también legitimadas para interponer este recurso, contra los actos susceptibles de ser recurridos, las organizaciones sindicales cuando de las actuaciones o decisiones recurribles pudiera deducirse fundadamente que estas implican que en el proceso de ejecución del contrato se incumplan por el empresario las obligaciones sociales o laborales respecto de los trabajadores que participen en la realización de la prestación. En todo caso se entenderá legitimada la organización empresarial sectorial representativa de los intereses afectados.

Concurrir a la licitación como requisito

Recurso 356/2020. Resolución 597/2020 | Falta de legitimación

Se interpone recurso especial contra el anuncio de licitación. El Tribunal inadmite el recurso por varias razones: por la extemporaneidad del recurso especial (que en este momento no nos interesa), y otro, la falta de legitimación. El Tribunal inadmite el recurso dado que el recurrente no concurrió a la licitación. Por lo que es requisito mínimo el participar en la licitación para que sus intereses se vean afectados.

Legitimación de los sindicatos

Recurso 1424/2023 (Resolución 1563/2023) + Recurso 1500/2023 (Resolución 1612/2023) Legitimación sindicatos

La legitimación de las organizaciones sindicales se circunscribe a las actuaciones o decisiones que puedan suponer un incumplimiento de las obligaciones sociales o laborales respecto de los trabajadores que participen en la ejecución del contrato.

En Resolución 554/2020, 524/2017 y 951/2018 se señala que en cuanto a la legitimación para impugnar los pliegos, se reconoce legitimación activa para interponer recurso a toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados. La legitimatio ad causam está determinada por la invocación de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario.

El Tribunal Supremo (TS) establece que la relación entre sujeto y objeto de la pretensión comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo o evitación de un efecto negativo, no meramente hipotético. Es decir, tiene que existir un vínculo especial y concreto entre el sindicato y el objeto de debate.

La condición de sindicato no otorga una suerte de acción popular, sino que es exigible que justifique la existencia ad causam del concreto interés que aportaría la estimación del recurso.

Legitimación de un concejal

El Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón admite la legitimación de un concejal, donde dice que basta el interés legítimo para tener legitimación procesal en vía de recurso especial. Esta amplitud de legitimación es consecuencia directa de la dimensión pública de la actividad administrativa. Y es que el carácter vicarial de toda Administración pública ex artículo 103 CE habilita la legitimación a la revisión de su actuación a toda persona sobre quien, de forma directa o indirecta, incide esa actividad pública.

A pesar de lo anterior, en recientes resoluciones como en la Resolución nº 512/2020 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, dice que no es suficiente para ostentar legitimación para interponer un recurso especial en materia de contratación el mero interés por la legalidad, que es precisamente lo alegado por la concejal recurrente para intentar justificar su legitimación, o bien, un interés de oportunidad, de carácter político (por estar, como dice, en la oposición), que tampoco justificaría su legitimación para interponer el presente recurso.

Acuerdo 44/2012, de 9 de octubre de 2012 | Legitimación de un concejal Resolución 512/2020

Falta de beneficio directo

En esta resolución se debate la posible legitimación que tiene un licitador que ha quedado en la tercera posición. Como consecuencia de la posición en que quedaron en la valoración de los criterios establecidos en los Pliegos, en ningún caso obtendrían un beneficio si se estimaran sus recursos y se anularan las adjudicaciones impugnadas.

Es doctrina constante y consolidada que solo cabe predicar legitimación para la impugnación del acuerdo de adjudicación a aquellos licitadores que pudieran obtener un beneficio concreto en caso de una eventual estimación del recurso. Es decir, si con la estimación del recurso tiene opciones de ser adjudicatario del contrato, sí gozaría de legitimación.

Recurso 1461/2023 (Resolución 1555/2023)

Medidas cautelares

De acuerdo con el artículo 49 LCSP, antes de interponer recurso, las personas legitimadas podrán solicitar ante el órgano competente la adopción de medidas cautelares. La finalidad de estas medidas es corregir las infracciones del procedimiento o impedir que se causen otros perjuicios a los intereses afectados. Se podrá solicitar, por ejemplo, la suspensión del procedimiento de adjudicación, o la ejecución de cualquier decisión adoptada por los órganos de contratación.

El órgano competente resolverá en el mismo día en que se reciba la solicitud y comunicará la resolución al órgano de contratación, que dispondrá de dos días hábiles para presentar las alegaciones que considere oportunas. Si transcurrido el plazo no se formulan alegaciones, se continuará el procedimiento.

En caso de que se interponga recurso antes de que el órgano dicte resolución al respecto, el órgano acumulará la solicitud de medidas cautelares. Contra la resolución de medidas no cabrá recurso alguno.

Cuando de la adopción de medidas cautelares puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, la resolución podrá imponer la constitución de caución o garantía.

En cuanto a la suspensión, esta no afectará al plazo concedido para la presentación de ofertas por los/las licitadores/as.

Las que se soliciten y acuerden con anterioridad a la presentación del recurso, decaerán una vez transcurra el plazo establecido para su interposición.

Recurso 1872/2021 C.A. Región de Murcia 143/2021

En este ejemplo, junto a la interposición del recurso se solicitan varias medidas cautelares:

I) Paralización del procedimiento de licitación recurrido, hasta que se resuelva el recurso especial.

II) Paralización del procedimiento de licitación recurrido, hasta que se resuelva por el Tribunal Supremo el recurso de casación número 2809/2020, y

III) Suspensión de la licitación, en caso de que la sentencia del Tribunal Supremo les sea favorable.

Cómo se inicia el recurso | Plazos

El artículo 50 LCSP regula la iniciación de este recurso así como los plazos a tener en cuenta:

Plazo de 15 días hábiles. Se iniciará mediante escrito. El plazo empieza a contar a partir del día siguiente en que se publica o notifica el acto que se pretenda recurrir, y siempre que se pueda tener conocimiento de ello (día siguiente publicación del anuncio, día siguiente resolución de adjudicación...). Obviamente si el acto no se puede publicar, se contará a partir del momento en que el licitador o licitadora tiene en su poder el documento.
Con carácter general, si el licitador o licitadora presenta oferta, y con posterioridad interpone recurso contra los pliegos, este no se admitirá (se entiende que si presentas oferta estás aceptando los pliegos tal y como están), si perjuicio de los supuestos de nulidad de pleno derecho.
Plazo de 30 días en caso de que se recurran los preceptos del artículo 39.2 c), d), e) y f), estos son, la falta de publicación del anuncio, la inobservancia del plazo de formalización, haber llevado a cabo la formalización en casos en que se ha interpuesto recurso, y el incumplimiento de las normas de adjudicación en los contratos basados. En los restantes casos se interpondrá antes de que transcurran 6 meses.

Recurso 533/2016 (Resolución 647/2019) | Recurso extemporáneo

Aquí se resuelve un recurso interpuesto contra el anuncio de licitación, tramitado por la Jefatura de Asuntos Económicos del Mando de Personal. En este caso el acto es susceptible de recurso tal y como hemos visto (art. 44.2.a) pero el recurso se interpone una vez han transcurrido los 15 días hábiles, contado desde el día siguiente a la publicación del anuncio, por lo que el Tribunal inadmite el recurso por extemporaneidad.

En caso de una exclusión de un licitador, es importante que ese acto sea notificado. Pues de acuerdo a esta resolución, el Tribunal establece que la publicación del acta de la Mesa de Contratación, exigida por el artículo 63.3.e) LCSP, no sustituye a la notificación del acuerdo adoptado, que determina el inicio del plazo para la presentación del recurso, ex. art. 50.1.g) de la LCSP. La falta de publicación priva al acto recurrido de eficacia.

Acuerdo 1515/2023 C.A. Principado de Asturias nº 68/2023 (Resolución nº 1594/2023)

Aplicación del RDL 36/2020

El Real Decreto-Ley, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, regula aquellas licitaciones cuya financiación proviene de Europa, los famosos fondos Next Generation. Pues bien, aquellos contratos que tengan tal condición deberán tener en cuenta que el plazo para interponer el recurso especial en materia de contratación, contra la adjudicación, será de 10 días naturales, contados desde el día siguiente a la notificación de la adjudicación, ex. art. 58.1.a) de la citada normativa.

Recurso 562/2021 (Resolución 60/2022)

En este caso se resuelve por el Tribunal Administrativo Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, un recurso que se interpone contra la exclusión de un licitador en un procedimiento que está regido por el RDL 36/2020. El Tribunal establece por tanto, que el plazo de interposición del recurso será de 10 días naturales, tal y como reza el artículo 58.1.a). En este caso determina que no solo cabe invocar el plazo ante una resolución de adjudicación, sino contra cualquiera de los actos que se recogen en los términos generales de la LCSP, art. 50. El Tribunal inadmite el recurso por extemporáneo.

Forma y lugar de interposición

En el artículo 51 LCSP se halla regulada la forma en que debe articularse el recurso así como dónde se deberá presentar. Se acompañará la siguiente documentación:

En el escrito especificaremos el acto recurrido, el motivo que fundamente el recurso, los medios de prueba, y en su caso, la solicitud de medidas cautelares.
Documento que acredite la representación, salvo que figure en recurso pendiente ante mismo órgano.
Documento/s que acredite/n la legitimación del actor o actora, cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título
Copia o traslado del acto que se recurra, o indicación del expediente.
El documento o documentos en que funde su derecho.
Dirección de correo electrónico habilitada.
Se presentará en los registros establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Común de las Administraciones Públicas (oficinas de Correos, representaciones diplomáticas...). En caso de presentarse en lugar distinto deberá ponerse en conocimiento del Tribunal.

Subsanación

Si hay algún defecto en el escrito de recurso, se requerirá al interesado para que en un plazo de 3 días hábiles desde el siguiente a su notificación, subsane la falta o adjunte la documentación correspondiente. En caso de no hacerlo, se tendrá por desistido de su petición, quedando suspendida la tramitación.

Previo acceso al expediente

Antes de interponer el recurso, reza el artículo 52 LCSP, el recurrente puede examinar el expediente. Este lo solicitará al órgano de contratación, que estará obligado a ponerlo a su disposición, sin perjuicio de los datos y documentos de carácter confidencial.

Esta solicitud se hará dentro del plazo de interposición del recurso, debiendo el órgano de contratación facilitarlo dentro de los 5 días hábiles siguientes a la solicitud. El plazo de interposición no queda en suspenso.

Sentencia Tribunal Constitucional 68/2021, de 18 de marzo

El tercer párrafo del artículo 52 LCSP, relativo al acceso al expediente, fue impugnado por el Gobierno de Aragón. Este párrafo establece que en el caso de que el recurrente no pueda examinar el expediente, no se eximirá al interesado de interponer recurso en el plazo legalmente establecido. Pero dicho incumplimiento podrá ser alegado en el recurso, donde el órgano competente deberá conceder al recurrente el acceso al expediente, en un plazo de 10 días para que complete su recurso. En este caso, se le concederá un plazo de 2 días hábiles al órgano de contratación para que emita informe, y de 5 días hábiles a los restantes interesados para que formulen alegaciones, en su caso.

La impugnación va referida a los plazos, que tienen carácter accesorio o complementario, que son de naturaleza procedimental, por lo que al no ser materia de exclusiva competencia del Estado (ex art. 149.1.18 de la Constitución Española (CE, en adelante), pueden ser sustituidos por la normativa de las comunidades autónomas. No son nulo dichos plazos, puesto que sí se aplicarán al sector público estatal.

Acceso al expediente de contratación En esta entrada está explicado en profundidad el acceso al expediente.

Acceso al expediente de contratación

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¿Qué sucede una vez interpuesto?

Una vez se ha interpuesto el recurso, veremos las características de la tramitación, cuáles son los efectos, etc.:

La tramitación del procedimiento quedará en suspenso cuando el acto recurrido sea el de adjudicación, salvo en contratos basados y en procedimientos de sistemas dinámicos de adquisición (artículo 53 LCSP).
Las comunicaciones entre órganos se harán por medios electrónicos, (artículo 54 LCSP).
La inadmisión del recurso a trámite podrá deberse a los siguientes supuestos: incompetencia del órgano, falta de legitimación, interponerse recurso contra actos no susceptibles de recurso y recurso extemporáneo.

Tramitación del procedimiento

Admitido el recurso a trámite, se darán las siguientes fases, de acuerdo con el artículo 56 LCSP:

El procedimiento seguirá las disposiciones de la Ley 39/2015 y de las especialidades de la LCSP.
Interpuesto recurso, el órgano competente notificará el mismo día al órgano de contratación, con la copia del recurso, y reclamará el expediente, quien deberá remitirlo en un plazo de 2 días hábiles siguientes. Si el recurso se interpone ante el órgano autor del acto impugnado, este deberá remitirlo al órgano competente, dentro de los 2 días hábiles siguientes.
Dentro de los 5 días hábiles siguientes a la interposición del recurso, el órgano competente dará traslado a los restantes interesados, concediéndoles 5 días hábiles para formular alegaciones.
De forma simultánea al paso anterior, el órgano decidirá sobre las medidas cautelares (que podrán acordare también de oficio en cualquier fase), en un plazo de 5 días hábiles, en su caso. En este mismo plazo, el órgano competente resolverá sobre el mantenimiento o no de la suspensión automática (ya comentado en el apartado anterior).
Se podrán acreditar por cualquier medio de prueba admitido en derecho los puntos o hechos relevantes. Cuando lo solicite el recurrente o el órgano competente, dará un plazo de 10 días hábiles para practicar prueba. Estas pruebas podrán ser rechazadas cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.
Se garantizará la confidencialidad y el derecho a la protección de los secretos profesionales.

Resolución del recurso

Artículo 57 LCSP. Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo para ello, y el de prueba, en su caso, el órgano competente resolverá de la siguiente forma:

Resolverá dentro de los 5 días hábiles siguientes, debiendo notificar a todos los interesados
Se estimará todo o en parte, se desestimará, o se declarará su inadmisión.
La resolución será congruente, y de ser procedente se pronunciará sobre las decisiones no conformes a derecho.
La anulación de cláusulas o condiciones de los pliegos o documentación contractual, determinará la anulación de los actos relacionados con su aprobación.
La resolución acordará el levantamiento de la suspensión del acto de adjudicación si en el momento de dictarla continuase suspendido, y las demás medidas cautelares.
Si se estima total o parcialmente el recurso, el órgano de contratación deberá dar conocimiento al órgano competente, de las actuaciones adoptadas para dar cumplimiento a la misma.
Si han transcurrido 2 meses desde la interposición del recurso sin que se haya notificado resolución, el interesado podrá tenerlo como desestimado, a los efectos de interponer recurso contencioso-administrativo.

Indemnizaciones y multas

Artículo 58 LCSP. A solicitud del interesado el órgano podrá imponer a la entidad contratante la obligación de indemnizar a la persona interesada por los daños y perjuicios que le haya podido ocasionar. Resarciéndole, cuando menos, de los gastos ocasionados por la preparación de la oferta o la participación en el procedimiento de contratación.

En caso de que el órgano competente aprecie temeridad o mala fe en la interposición del recurso o en la solicitud de medidas cautelares, podrá acordar la imposición de una multa al responsable de la misma. El importe de la multa será de entre 1.000 y 30.000 euros (se ingresará en el Tesoro Público), determinándose su cuantía en función de la mala fe apreciada y el perjuicio ocasionado

Efectos de la resolución

Contra la resolución (que será directamente ejecutiva) solo cabrá interponer recurso contencioso-administrativo conforme a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. En caso de interponerse, el Tribunal podrá emplazar al órgano de contratación para su comparecencia, dicho emplazamiento se hará conforme a la misma ley.

Ni la resolución ni los actos dictados por el órgano competente será revisados de oficio, y tampoco serán objeto de fiscalización por los órganos de control interno. Sí podrán ratificar en cualquier momento errores materiales, de hecho o aritméticos.

Órgano competente

El órgano competente, que se ha mencionado durante toda la entrada, será, en caso de la Administración General del Estado, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

En caso de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, será el órgano regulado en su normativa, aunque podrán atribuir también dicha competencia al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

Si el recurso se interpone contra actos cuyos poderes adjudicadores no son Administración Pública (PANAP), la competencia estará atribuida al órgano independiente que la ostente respecto de la Administración a que esté vinculada la entidad autora del acto recurrido.

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Puede exigirse que el licitador identifique al personal cualificado y aporte medios suficientes para ejecutar el contrato, siempre de forma proporcional y justificada.