Modificación de los contratos

Modificaciones previstas y no previstas · Tramitación · Supervisión · Arts. 203–207, 222, 242 LCSP

La modificación de los contratos es una herramienta necesaria para dotar de flexibilidad a la contratación pública, pero también puede ser fuente de abuso si no se controla adecuadamente. Por eso, la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público —LCSP— regula de forma estricta cuándo y cómo se puede modificar un contrato ya adjudicado, distinguiendo entre modificaciones previstas y no previstas, con procedimientos y límites específicos para cada caso.

La regulación general se recoge en los artículos 203 a 207 de la LCSP. Además existen preceptos específicos para modificaciones de acuerdos marco (art. 222), contratos de obras (art. 242), proyecto de concesión de obras (art. 255) y contrato de servicios (art. 290).

Potestad de modificación del contrato

Los contratos solo podrán ser modificados por motivos de interés público, de acuerdo con el procedimiento del artículo 191 y con las particularidades del art. 207 LCSP. Solo podrán modificarse en los siguientes supuestos:

Modificaciones previstas en el PCAP | Art. 204

Los contratos podrán modificarse durante su vigencia hasta un máximo del 20% del precio inicial cuando se hubiera previsto esta posibilidad en el PCAP de la manera siguiente:

La cláusula debe estar formulada de forma clara, precisa e inequívoca.

Se indiquen el alcance, límites y naturaleza, condiciones en que podrá hacerse uso y procedimiento que haya de seguirse.

No podrá suponer el establecimiento de nuevos precios unitarios no previstos en el contrato.

Esta cláusula deberá estar redactada de tal forma que en todo caso permita a los candidatos/licitadores comprender su alcance exacto e interpretarla de la misma forma. No se podrá alterar la naturaleza global del contrato: si se sustituyen obras, suministros o servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica el tipo de contrato; no se entiende que altera si se sustituye alguna unidad.

Precio inicial

El precio inicial al que alude el artículo 204 LCSP se refiere al precio del artículo 102 LCSP: el que consta en el contrato adjudicado y formalizado con el contratista, y ese precio inicial es el de la prestación en su conjunto.

«El porcentaje de modificación previsto en la LCSP debe hacerse sobre el precio del contrato adjudicado y formalizado por el contratista, es decir, por la totalidad de la prestación contratada, IVA excluido» — Informe 4/2019, Generalitat Valenciana

Modificaciones no previstas en el PCAP | Art. 205

Las modificaciones no previstas solo podrán realizarse —de manera excepcional— cuando la modificación cumpla los siguientes requisitos:

Apartado segundo — supuestos (a, b, c)

a) Necesidad de añadir obras, suministros o servicios

Siempre y cuando se cumplan los dos requisitos siguientes:

• 1º. Que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico —por ejemplo, que obligara a adquirir obras, servicios o suministros con características técnicas diferentes que den lugar a incompatibilidades o dificultades técnicas desproporcionadas— y que el cambio generara inconvenientes significativos o aumento sustancial de costes.
• 2º. Que la modificación implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones, del 50% precio inicial IVA excluido.

En este apartado debería ser el técnico quien justificara la imposibilidad de cambiar de contratista.

b) Circunstancias sobrevenidas e imprevisibles

Siempre que se cumplan las 3 condiciones siguientes:

• 1º. Que una Administración diligente no hubiera podido prever.
• 2º. Que no se altere la naturaleza global del contrato.
• 3º. Que la alteración en su cuantía no exceda, aislada o conjuntamente, del 50% precio inicial IVA excluido.

c) Modificaciones no sustanciales

Justificando la necesidad de las mismas. Será sustancial cuando tenga como resultado un contrato de naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio. En todo caso será sustancial si:

• 1º. De haber figurado en el procedimiento inicial habría permitido la selección de licitadores distintos o atraído a más participantes. Se considerará sustancial si la obra o servicio resultante requiere una clasificación del contratista diferente.
• 2º. Que la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista —si se introdujeran unidades de obra nuevas cuyo importe representara más del 50% presupuesto inicial.
• 3º. Que la modificación amplíe de forma importante el ámbito del contrato:
  • Si el valor de la modificación excede el 15% en obras o el 10% en los demás contratos, aislada o conjuntamente.
  • O si los suministros objeto de modificación se hallan dentro del ámbito de otro contrato, actual o futuro.

Modificaciones de Acuerdos Marco y Basados | Art. 222

Los acuerdos marco —AM— y contratos basados podrán modificarse de acuerdo a las reglas generales de modificación de contratos. No se podrán introducir modificaciones sustanciales.

Los precios unitarios resultantes de la modificación del AM no podrán superar en un 20% a los precios anteriores a la modificación y en ningún caso podrán ser precios superiores a los que las empresas parte del AM ofrezcan en el mercado para los mismos productos.

Los adjudicatarios de un AM podrán proponer al órgano la sustitución de los bienes adjudicados por otros que incorporen avances o innovaciones tecnológicas, siempre que su precio no incremente en más de un 10% el inicial de adjudicación, salvo que el PCAP estableciera otro límite.

Límite porcentual en AM y Basados

Del Informe 4/2024, de 30 de enero, de la Dirección General de Contratación de la Junta de Andalucía, en un supuesto de escasez de materias primas que obliga a variar precios al alza superando el 20%, se extraen las siguientes ideas:

¿Aplicabilidad del art. 205.2.b) LCSP?

El límite del 20% del art. 222 LCSP se refiere a las modificaciones previstas del art. 204 LCSP y no a las excepcionales del art. 205. La norma especial prevalece sobre la general (lex specialis derogat legi generali).

«En caso de circunstancias imprevistas que obliguen a modificar un Acuerdo Marco o sus contratos derivados, se permite la alteración siempre que se respete el límite del 20% de incremento sobre los precios unitarios vigentes, no siendo aplicable el límite del 50% previsto en el art. 205.2.b) LCSP» — Informe 4/2024, DGCP Junta de Andalucía

El TACRC en la resolución nº 259/2022 de 24 de febrero establece que en todo caso no se podrán introducir por contrato basado modificaciones sustanciales respecto a lo establecido en el AM, no pudiendo superar el 20%.

Modificaciones de contratos de obras | Art. 242

En cualquier obra pública es bastante común que surjan imprevistos o necesidades que obliguen a modificar el contrato inicial, aplicando lo establecido en el art. 242 LCSP.

¿Son obligatorias las modificaciones?

El contratista está obligado a aceptar las modificaciones que se acuerden conforme al art. 206 LCSP. Si la modificación implica quitar o reducir unidades de obra, el contratista no puede reclamar indemnización por ello.

Nuevas unidades y precios: ¿quién decide?

Si la modificación incluye nuevas unidades de obra o cambia sus características, y no hace falta volver a licitar, la Administración fija los precios previa audiencia al contratista durante al menos 3 días hábiles.

Si no hay acuerdo, la Administración tiene tres opciones:

1. Contratar esas unidades con otro empresario, al precio fijado.

2. Ejecutarlas directamente.

3. Resolver el contrato de conformidad con el art. 211 LCSP.

Unidades ocultas: control y comprobación

Si la modificación afecta a elementos de la obra que quedarán ocultos para siempre (conducciones, cimentaciones, etc.), se debe avisar a la Intervención con al menos 5 días de antelación para que pueda comprobar la inversión realizada.

Procedimiento para modificar el proyecto

Cuando el Director facultativo detecta la necesidad de modificar el proyecto, debe tramitarlo así:

• 1º. Redactar la modificación y aprobarla técnicamente.
• 2º. Dar audiencia al contratista y al redactor del proyecto (mínimo 3 días).
• 3º. Aprobar el expediente y los gastos adicionales.

No se consideran verdaderas modificaciones los excesos de mediciones (variaciones menores, hasta un 10% del precio inicial) ni la inclusión de precios nuevos que no supongan un aumento global superior al 3% del presupuesto inicial.

¿Y si hay que parar las obras?

A veces, modificar el contrato implica suspender totalmente la obra. En estos casos, el Ministro (o el Secretario de Estado) puede autorizar seguir provisionalmente con la obra hasta un límite del 20% precio inicial sin IVA y siempre que haya crédito suficiente. Para ello se necesita:

• 1º. Propuesta técnica motivada del Director de obra.
• 2º. Audiencia al contratista.
• 3º. Conformidad del órgano de contratación.
• 4º. Certificado de crédito.
• 5º. Informe de la Oficina de Supervisión de Proyectos (si se incluyen precios nuevos).

El proyecto modificado debe aprobarse técnicamente en seis meses y el expediente completo en ocho meses. Los pagos realizados durante la fase provisional son a cuenta, y se regularizan cuando se aprueba la modificación definitiva.

Procedimiento y control en la modificación de contratos

El régimen de modificación establece no solo cuándo y cómo puede modificarse un contrato, sino también qué pasos y garantías deben seguirse para evitar abusos o desviaciones.

Justificación técnica y económica

Toda modificación debe estar motivada con:

• 1º. Informe técnico que acredite la necesidad de la modificación.
• 2º. Explicación clara de los motivos (causa imprevista, necesidad de prestación adicional, etc.).
• 3º. Valoración económica detallada del impacto de la modificación.

Aprobación y tramitación formal

La modificación debe ser aprobada por el órgano de contratación competente. Deben recabarse informes preceptivos:

• Oficina de Supervisión de Proyectos: en contratos de obra y cuando se introducen precios nuevos o cambian características técnicas relevantes.
• Intervención General: controla el gasto y la correcta aplicación presupuestaria.

En modificaciones no previstas (art. 205): se justifica la imposibilidad de realizar nueva licitación y se acredita que no se altera la naturaleza global del contrato.

Audiencia al contratista

En muchos supuestos, especialmente cuando se fijan nuevos precios, se concede audiencia previa al contratista (normalmente mínimo 3 días hábiles). El contratista puede aceptar los nuevos precios o rechazarlos, en cuyo caso la Administración puede resolver el contrato o recurrir a otros medios legales.

Control económico y presupuestario

• Verificación de existencia de crédito adecuado y suficiente.
• Certificación de disponibilidad presupuestaria.
• Garantía de que la modificación respeta los límites cuantitativos legales (no superar el 50% del precio inicial para modificaciones no previstas).

Publicidad y transparencia

• En ciertos supuestos, la modificación debe publicarse en el perfil de contratante y en la Plataforma de Contratación del Sector Público, especialmente cuando afecta de forma sustancial a las condiciones iniciales.
• La LCSP refuerza la trazabilidad documental para permitir auditorías y control posterior.

Recurso especial en materia de contratación

Algunas modificaciones relevantes pueden ser objeto de recurso especial, ex art. 44.2.d), cuando se entienda que la modificación debió ser objeto de nueva licitación por incumplimiento de los artículos 204 y 205 LCSP. Este recurso permite a licitadores y otros interesados impugnar modificaciones que supongan una alteración sustancial encubierta del contrato.

Modificaciones previstas vs. no previstas: diferencias clave

La LCSP distingue entre las modificaciones que fueron anticipadas en los pliegos iniciales y aquellas que surgen por necesidades imprevistas durante la ejecución del contrato. Esta distinción es fundamental para proteger el principio de licitación, asegurando que los cambios no distorsionen la competencia original.

Alteración de la naturaleza global: consecuencias

Si una modificación altera la naturaleza global de un contrato del sector público, se considera una modificación sustancial e inválida, lo que acarrea graves consecuencias.

Efectos jurídicos

• Prohibición e invalidez: Se considera que se está ante una nueva adjudicación de facto realizada sin seguir el procedimiento legal de licitación, lo que puede determinar su nulidad de pleno derecho.
• Resolución y nueva licitación: La administración no puede simplemente modificar el contrato. Tiene la obligación legal de resolver el contrato vigente y convocar una nueva licitación pública.
• Anulabilidad del contrato original: Una modificación irregular puede "contaminar" el contrato inicial, obligando a su anulación y liquidación (art. 204 y 205 LCSP).

Criterios para determinar la alteración

• Sustitución del objeto: cuando se cambian las obras, suministros o servicios por otros diferentes.
• Cambio de tipo contractual: por ejemplo, si la modificación cambia la categoría del contrato original.
• Impacto en la licitación: si la modificación introduce condiciones que, de haber figurado en el pliego inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos o habrían atraído a más participantes.

Regla de minimis y cómputo acumulado

Una modificación se considera de cuantía menor (regla de minimis) cuando su valor económico no supera ciertos umbrales establecidos legalmente, permitiendo su realización sin necesidad de una nueva licitación.

Límites cuantitativos

Otros requisitos

• Umbrales SARA: El valor de la modificación no puede superar los umbrales de los contratos sujetos a regulación armonizada. Si se supera, la modificación se considera sustancial automáticamente (iuris et de iure).
• Cómputo acumulado: Cuando se realizan varias modificaciones sucesivas, el valor se calcula sobre la base del valor neto acumulado de todas ellas —no sobre cada cambio individual.
• Naturaleza global: Incluso si la cuantía es mínima, la modificación no puede alterar la naturaleza global del contrato.

Cálculo del valor acumulado: reglas técnicas

• Precio de referencia: El porcentaje siempre se aplica sobre el precio inicial del contrato, no sobre el precio ya modificado por cambios anteriores.
• IVA excluido: Todas las referencias cuantitativas y porcentuales se aplican siempre sobre el importe neto, IVA excluido.
• Modificaciones a la baja: En las previstas (art. 204), el límite del 20% se aplica tanto a las alteraciones al alza como a la baja.
• Diferencia LCSP vs Directiva: La Directiva europea permite el límite del 50% por cada modificación individual. La LCSP española es más estricta: las modificaciones se computan de forma acumulada.