El presupuesto base de licitación

Cómo se desglosa, costes de personal, precios de mercado · Art. 100 LCSP

1Claves del presupuesto base de licitación | Art. 100 LCSP

El presupuesto base de licitación se regula en el artículo 100 —de solo tres apartados, que son en los que nos vamos a centrar a continuación— de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público —LCSP—, y en el art. 131 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas —RGLCAP— para contratos de obras.

Art. 100.1 LCSP — «Por presupuesto base de licitación se entiende el límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano, incluido IVA».

La prórroga no forma parte del presupuesto base de licitación

Del primer apartado podemos extraer que el presupuesto base de licitación es el gasto máximo para la duración total del contrato, sin incluir las prórrogas, pues estas se tienen en cuenta para configurar el valor estimado del contrato (art. 101.2.a) LCSP). Como se expone en la Resolución 285/2025, de 26 de febrero, del TACP, de conformidad con el artículo 29.2 LCSP la aprobación de la prórroga resulta potestativa para el órgano de contratación, por lo que no forma parte del gasto comprometido inicialmente.

La oferta económica no puede exceder el presupuesto

Los licitadores elaborarán su proposición económica sin exceder el presupuesto base de licitación, de acuerdo con el mandato contenido en el art. 84 del RGLCAP —rechazo de proposiciones—. Si alguna proposición excediera del presupuesto base de licitación, entre otros errores, será rechazada por la mesa.

2Adecuado a precios de mercado y desglose de costes

Art. 100.2 LCSP — «En el momento de elaborarlo los órganos cuidarán de que el presupuesto sea adecuado a precios de mercado. Este se desglosará indicando en el PCAP o documento regulador los costes directos e indirectos y otros eventuales. Además, en los contratos en que el coste del personal que participe en la ejecución del contrato forme parte del precio total del contrato, el presupuesto deberá indicar de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio colectivo de referencia».

Adecuado a precios de mercado

Estudio de costes y discrecionalidad técnica

En la Resolución 390/2025, de 20 de marzo, del TACRC, se analiza la impugnación de los pliegos por la ausencia del estudio de costes para elaborar el presupuesto. El TACRC señala que no existe mandato legal alguno que imponga la obligación de realizar un estudio de costes, por otro lado los recurrentes no han desvirtuado la discrecionalidad técnica del órgano en la cuantificación del presupuesto.

En Resolución 449/2024, de 4 de abril, del TACRC, se declara que la determinación del precio tiene consideración de criterio técnico y, como tal, está dotado de discrecionalidad técnica. Siguiendo el mismo criterio, en Resolución 1007/2025, de 10 de julio, se establece que al tratarse de criterios netamente técnicos gozarían de una discrecionalidad propia de las valoraciones técnicas de los órganos de contratación, en tanto no quede completamente acreditado que se ha incurrido en un error en la apreciación. Es decir, que el recurrente debería aportar pruebas y no limitarse a una afirmación genérica.

Siguiendo las Resoluciones 1055/2024, de 11 de septiembre, 812/2024 de 27 de junio, o 796/2024 de 20 de junio, al dotarse de discrecionalidad técnica el precio del contrato, la carga de probar el error o desacierto de los cálculos del valor estimado y presupuesto base de licitación incumbe al licitador.

Presupuesto para cubrir costes y obtener beneficio

Tal y como dice el TACRC en la Resolución 1343/2024, de 25 de octubre, la adecuada conformación del presupuesto base de licitación incide en que el precio del contrato sea adecuado para su efectivo cumplimiento. La exigencia de que el cálculo del valor de las prestaciones se ajuste a precios de mercado opera no como un suelo sino como un techo, pues tiene por objeto garantizar que en la contratación exista un equilibrio entre las partes, así como la ausencia de enriquecimiento injusto, y la viabilidad de las prestaciones.

«La referencia a estos «precios de mercado», contemplada a la luz de los otros preceptos antes invocados, exige que el órgano de contratación conforme el presupuesto base de licitación a partir de costes que tengan un anclaje razonablemente objetivo. Dicho en otros términos, el nivel de desagregación de los costes del que debe partir el órgano de contratación ha de ser suficiente para conformar un presupuesto de licitación adecuado a los precios de mercado, esto es, adecuado para que, en las circunstancias vigentes, el eventual adjudicatario pueda cubrir sus costes y obtener un beneficio».

Costes directos, indirectos y eventuales

En esta materia conviene partir de una cautela: la terminología económica no siempre es uniforme. En la práctica, expresiones como gastos generales, costes indirectos, costes de estructura o gastos de administración pueden solaparse. Por eso, para aplicar correctamente el artículo 100.2 LCSP, lo relevante no es tanto el nombre contable de la partida como su función dentro del contrato.

El coste es el consumo valorado de bienes, servicios o factores productivos necesario para ejecutar la prestación. El gasto pertenece más al plano contable o externo de la empresa; solo cuando representa un consumo necesario para la actividad puede operar como coste. Una inversión, como maquinaria o vehículos, no se incorpora íntegramente como coste del contrato, sino, en su caso, a través de amortización, alquiler, renting o coste de uso. Y el pago es simplemente la salida de tesorería, que no coincide necesariamente con el coste imputable.

Desde un enfoque práctico, los costes indirectos no deben tratarse como costes improductivos. Pueden ser imprescindibles para que la prestación se ejecute correctamente: coordinación, encargados, almacén, control de calidad, administración específica, sistemas, seguros o mantenimiento. Lo que exige el expediente no es eliminarlos artificialmente, sino identificarlos, estimarlos y justificar una base razonable de imputación.

Desglose de costes obligatorio

Siguiendo la citada Resolución 390/2025, de 20 de marzo, del TACRC, se exige un nivel más exhaustivo de detalle en el desglose de costes en aquellas partidas que tienen un impacto relevante en la licitación. Cuando una partida es irrelevante en relación con el total del presupuesto, se ha admitido su cálculo a tanto alzado, sin necesidad de desglosar unidades o número exacto de elementos.

Según la Resolución 902/2025, de 12 de junio, del TACRC, el nivel de desagregación en costes directos e indirectos y otros eventuales dependerá de las circunstancias, pero una mínima desagregación debe existir, tal y como ordena el artículo 100.2 de la LCSP.

Costes de personal

Desagregación de género y categoría profesional: no en todos los contratos

Este último inciso del artículo 100.2 LCSP establece la obligatoria desagregación de género y categoría profesional de los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.

De acuerdo con las Resoluciones 861/2018, de 1 de octubre y 506/2019, de 9 de mayo, citadas por la Resolución 449/2024, de 4 de abril, del TACRC, este mandato no se refiere a todos los contratos, sino a unos muy concretos y determinados: solo se aplica en los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución forme parte del precio total del contrato como un elemento de él, es decir, que el precio se fije por unidades de trabajo y tiempo:

• Precio por trabajador/día, mes o año
• Por horas o bolsas adicionales de horas
• Por trabajos extraordinarios o días festivos

Contratos excluidos: Esta determinación legal no se aplica a los contratos de suministro ni a los de obras, y tampoco a todos los de servicios, sino solo a aquellos en que los costes salariales forman parte del precio como elemento de él: servicios de seguridad y vigilancia, limpieza y otros semejantes (Res. 861/2018 y 506/2019 TACRC).

3Acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición

Art. 100.3 LCSP — «Con carácter previo a la tramitación de un acuerdo marco o de un sistema dinámico de adquisición no será necesario que se apruebe un presupuesto base de licitación».

De la no obligación de aprobar presupuesto

El TACRC en Resolución 520/2025, de 27 de abril, señala que en los acuerdos marco no existe presupuesto ni crédito, por lo que los hipotéticos ajustes en las previsiones del valor estimado no pueden suponer ajuste presupuestario alguno vinculado. El presupuesto ha de fijarse en todos aquellos contratos o negocios que impliquen directa e inmediatamente gasto, pero no en los que no concurre tal circunstancia.

Sin límite cuantitativo: El acuerdo marco no tiene límite cuantitativo de gasto, ya que no tiene presupuesto al no implicar obligación económica alguna, sin perjuicio de las estimaciones que se contengan en el expediente a los efectos de justificar la celebración de un acuerdo marco y someterlo al régimen de contratos sujetos a regulación armonizada.

4Por tipo de contrato

El desglose no tiene la misma intensidad en todos los contratos. En suministros simples puede bastar con una justificación sólida de precios unitarios de mercado; en servicios intensivos en mano de obra el foco estará en los costes salariales; y en obras el esquema está más reglado por el RGLCAP.

5Cuadro comparativo y regla práctica

Regla práctica para no equivocarse

Circular 1/2025 Informe JCCPE 40/19