El presupuesto base de licitación en la LCSP
Qué es, cómo se determina y errores frecuentes | Art. 100 LCSP
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Claves del presupuesto base de licitación | Art. 100 LCSP
El presupuesto base de licitación se regula en el artículo 100 —de solo tres apartados, que son en los que nos vamos a centrar a continuación— de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público —LCSP—, y en el art. 131 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas —RGLCAP— para contratos de obras.
«Por presupuesto base de licitación se entiende el límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano, incluido IVA».
La prórroga no forma parte del presupuesto base de licitación
Del primer apartado podemos extraer que el presupuesto base de licitación es el gasto máximo para la duración total del contrato, sin incluir las prórrogas, pues estas se tienen en cuenta para configurar el valor estimado del contrato (art. 101.2.a) LCSP). Como se expone en la Resolución 258/2025, de 26 de febrero, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC, en adelante) de conformidad con el artículo 29.2 LCSP la aprobación de la prórroga resulta potestativa para el órgano de contratación, por lo que no forma parte del gasto comprometido inicialmente.
En esta entrada encontrarás una explicación completa sobre el valor estimado
La oferta económica no puede exceder el presupuesto
Los licitadores elaborarán su proposición económica sin exceder el presupuesto base de licitación, de acuerdo con el mandato contenido en el art. 84 del RGLCAP —rechazo de proposiciones— si alguna proposición excediera del presupuesto base de licitación —entre otros errores— será rechazada por la mesa.
«En el momento de elaborarlo los órganos cuidarán de que el presupuesto sea adecuado a precios de mercado. Este se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares —PCAP— o documento regulador los costes directos e indirectos y otros eventuales. Además, en los contratos en que el coste del personal que participe en la ejecución del contrato forme parte del precio total del contrato, el presupuesto deberá indicar de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio colectivo de referencia».
Adecuado a precios de mercado
Estudio de costes y discrecionalidad técnica
En la Resolución 390/2025, de 20 de marzo de 2025, del TACRC, se analiza la impugnación de los pliegos por —entre varias cuestiones— la ausencia del estudio de costes para elaborar el presupuesto. El TACRC señala que con buen criterio el órgano de contratación pone de manifiesto que no existe mandato legal alguno que imponga la obligación de realizar un estudio de costes, por otro lado los recurrentes no han desvirtuado la discrecionalidad técnica del órgano en la cuantificación del presupuesto.
Además, en Resolución 449/2024, de 4 de abril, del TACRC, se declara que la determinación del precio tiene consideración de criterio técnico y, como tal, está dotado de discrecionalidad técnica. Siguiendo el mismo criterio, en Resolución 1007/2025, de 10 de julio, se establece que al tratarse de criterios netamente técnicos gozarían de una discrecionalidad, propia de las valoraciones técnicas de los órganos de contratación, en tanto no quede completamente acreditado que se ha incurrido en un error en la apreciación. Es decir, que el recurrente debería aportar pruebas y no limitarse a una afirmación genérica, para desvirtuar el criterio del órgano de contratación.
Siguiendo la Resolución 1055/2024, de 11 de septiembre, 812/2024 de 27 de junio, o
796/2024 de 20 de junio, al dotarse de discrecionalidad técnica el precio del contrato, la carga de probar el error o desacierto de los cálculos del valor estimado y presupuesto base de licitación incumbe al licitador.
Presupuesto para cubrir costes y obtener beneficio
Tal y como dice el TACRC en la Resolución 1343/2024, de 25 de octubre, la adecuada conformación del presupuesto base de licitación incide en que el precio del contrato sea adecuado para su efectivo cumplimiento. La exigencia de que el cálculo del valor de las prestaciones se ajuste a precios de mercado opera no como un suelo sino como un techo, pues tiene por objeto garantizar que en la contratación exista un equilibrio entre las partes, así como la ausencia de enriquecimiento injusto, y la viabilidad de las prestaciones.
La LCSP no hace referencia en el artículo 100.2 a un precio de mercado, sino a «precios de mercado», lo que dota a la previsión legal de la adecuada flexibilidad para atender la rica casuística que supone, en este ámbito, la contratación de bienes y servicios por el sector público.
«La referencia a estos «precios de mercado», sin embargo, contemplada a la luz de los otros preceptos antes invocados, exige a nuestro juicio que el órgano de contratación conforme el presupuesto base de licitación a partir de costes que tengan un anclaje razonablemente objetivo. Dicho en otros términos, el nivel de desagregación de los costes del que debe partir el órgano de contratación ha de ser suficiente para conformar un presupuesto de licitación adecuado a los precios de mercado, esto es, adecuado para que, en las circunstancias vigentes, el eventual adjudicatario puede cubrir sus costes y obtener un beneficio».
Costes directos, indirectos y eventuales
- Costes directos: serán los directamente ligados a la ejecución del contrato. Por ejemplo, la mano de obra (coste de personal), equipamiento técnico necesrio...
- Costes indirectos o generales: tomando de forma orientativa el art. 131 —aplicable a obras— del RGLCAP, el porcentaje de estos oscilará entre un 13% y un 17%. Estos incluyen gastos que la empresa tiene para su correcta actividad, como gastos de mantenimiento de equipos e instalaciones, seguros o tasas. Se aplica una vez tenemos los costes fijos.
- Beneficio industrial: es el porcentaje de rentabilidad —6%, ex art. 131 RGLCAP, obligatorio para obras y orientativo para los demás— que el contratista sacará realizando la ejecución del contrato. Se aplica una vez tenemos los costes fijos. Se aplicará en la medida en que el órgano de contratación los considere adecuados a la naturaleza de la prestación contractual y a las características propias del contrato en cuestión (Exp. 40/19, Junta Consultiva).
Desglose de costes obligatorio
Siguiendo la citada Resolución 390/2025, de 20 de marzo, del TACRC, este señala que se exige un nivel más exhaustivo de detalle en el desglose de costes en aquellas partidas que tienen un impacto relevante en la licitación. Cuando una partida es irrelevante en relación con el total del presupuesto, se ha admitido su cálculo a tanto alzado, sin necesidad de desglosar unidades o número exacto de elementos y sin que por ello deje de garantizarse el principio de transparencia.
Según Resolución 902/2025, de 12 de junio, del TACRC, el nivel de desagregación en costes directos e indirectos y otros eventuales dependerá de las circunstancias, pero desde luego
una mínima desagregación debe existir, tal y como ordena el artículo 100.2 de la LCSP.
Costes de personal
Desagregación de género y categoría profesional: no todos
Este último inciso del artículo 100.2 LCSP, establece la obligatoria desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.
De acuerdo con las Resoluciones 861/2018, de 1 de octubre y 506/2019, de 9 de mayo, citadas por la Resolución 449/2024, de 4 de abril, del TACRC, este mandado no se refiere a todos los contratos, sino a unos muy concretos y determinados. En este sentido no es que sean importantes los costes laborales de los trabajadores empleados para su ejecución, sino que solo se aplica en los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución forme parte del precio total del contrato.
«El requisito citado no puede referirse a todos los contratos en que los costes salariales sirvan para formar el precio total, pues en tal caso se encuentran todos los contratos, ya que el precio de una prestación siempre conlleva un coste directo laboral que habrá contribuido a determinar el precio.
La especificación que contiene la norma, que es que el coste de los salarios de las personas empleadas en la ejecución del contrato forme parte del precio total del contrato, implica no solo que sea un coste sino que sea precio, es decir, que forme parte del precio como un elemento de él, es decir, integre precio porque éste se fije por unidades de trabajo y tiempo, tales como precio por trabajador/día o mes o años o por horas o por bolsas adicionales de horas, o por trabajos extraordinarios, o por días laborable o por días festivos
Lo anterior lleva a considerar que dicha determinación legal no se aplica a los contratos de suministro ni a los de obras, y tampoco a todos los de servicios, sino solo a algunos de estos, que serán aquellos en que concurre el requisito especificativo de que los costes salariales de los trabajadores empleados en la ejecución formen parte del precio total del contrato (…) cual es el caso de los servicios de seguridad y vigilancia, limpieza y otros semejantes».
«Con carácter previo a la tramitación de un acuerdo marco o de un sistema dinámico de adquisición no será necesario que se apruebe un presupuesto base de licitación».
De la no obligación de aprobar presupuesto
El TACRC en Resolución 520/2025, de 27 de abril, señala que en los acuerdos marco no existe presupuesto ni crédito, por lo que los hipotéticos ajustes en las previsiones del valor estimado no pueden suponer ajuste presupuestario alguno vinculad. El presupuesto ha de fijarse en todos aquellos contratos o negocios que impliquen directa e inmediatamente gasto, pero no en los que no concurre tal circunstancia, como es el caso de los acuerdos marco.
El acuerdo marco no tiene límite cuantitativo de gasto, ya que no tiene presupuesto al no implicar obligación económica alguna, sin perjuicio de las estimaciones que se contengan en el expediente a los efectos de justificar la celebración de un acuerdo marco para satisfacer ciertas necesidades públicas y someterlo no al régimen de los contratos sujetos a regulación armonizada.
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