Conflicto de intereses en contratación pública
Prevención, prohibición de contratar, declaraciones de ausencia de conflicto, CoFFEE, MINERVA y análisis del riesgo en contratos financiados con fondos PRTR.
El conflicto de intereses no es solo una causa de prohibición de contratar. También es una obligación de prevención, detección y corrección que afecta al órgano de contratación y a quienes intervienen en la preparación, valoración, adjudicación y ejecución del contrato.
Qué es un conflicto de intereses en contratación pública
Existe conflicto de intereses cuando concurre una situación de vinculaciones personales y reales susceptible de poner en peligro el componente de imparcialidad y, por ende, el cumplimiento de los principios de no discriminación e igualdad de trato entre licitadores.
En la práctica, y siguiendo el hilo del expediente 11/2018 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, nos encontramos ante situaciones que exigen un análisis ad hoc por parte del órgano de contratación, caso por caso, para determinar si existe o no un conflicto relevante.
La norma exige que el conflicto de intereses se genere entre el potencial licitador y el personal al servicio del órgano de contratación que participa en el desarrollo del procedimiento o que puede influir en su resultado.
Tal y como señala el informe 3/2017 de la Junta Superior de Contratación Administrativa, puede existir un conflicto de intereses en el sentido descrito por la Directiva 2014/24/UE sin que, simultáneamente, se incurra en una causa de prohibición de contratar. En ese caso, será suficiente que el órgano de contratación adopte medidas o comportamientos que prevengan y resuelvan el conflicto, de forma que resulte indudable el respeto a los principios de la contratación pública.
La importancia del conflicto de intereses no reside únicamente en evitar una ventaja indebida para un licitador. También protege la igualdad de trato, la transparencia, la libre competencia, la objetividad del órgano de contratación y la confianza en la licitación.
| Tipo | Qué significa | Ejemplo orientativo |
|---|---|---|
| Conflicto real | Existe una circunstancia concreta que compromete la imparcialidad. | Un técnico evaluador mantiene una relación económica actual con una empresa licitadora. |
| Conflicto potencial | Hay una relación que puede llegar a comprometer la neutralidad. | Una persona que intervendrá en la valoración ha tenido relación profesional reciente con una empresa que puede concurrir. |
| Conflicto aparente | Aunque no se acredite influencia efectiva, puede parecer comprometida la imparcialidad. | Un familiar próximo de quien decide participa en una sociedad licitadora. |
Regulación: LCSP, Directiva 2014/24/UE y PRTR
El conflicto de intereses aparece en varios planos normativos. En la LCSP opera como deber general de prevención y como posible prohibición de contratar. En los contratos financiados con fondos PRTR existe, además, un régimen reforzado de control documental y análisis del riesgo.
| Norma | Función |
|---|---|
| Artículo 64 LCSP | Prevención, detección y solución de conflictos de intereses. |
| Artículo 71.1.g) LCSP | Prohibición de contratar en determinados supuestos de incompatibilidad o conflicto. |
| Artículo 24 de la Directiva 2014/24/UE | Concepto europeo de conflicto de intereses en contratación pública. |
| Orden HFP/1030/2021 | Sistema de gestión del PRTR y medidas antifraude. |
| Orden HFP/55/2023 | Análisis sistemático del riesgo de conflicto de interés mediante MINERVA. |
El deber de prevención del artículo 64 LCSP
El artículo 64 LCSP impone a los órganos de contratación la obligación de adoptar medidas adecuadas para luchar contra el fraude, el favoritismo y la corrupción, y para prevenir, detectar y solucionar de modo efectivo los conflictos de intereses que puedan surgir en los procedimientos de licitación.
Este deber tiene una dimensión preventiva. No basta con reaccionar cuando el problema ya se ha materializado. El órgano de contratación debe identificar las fases sensibles, conocer quién interviene en ellas, comprobar posibles vínculos relevantes y documentar la medida adoptada.
Puede existir un conflicto de intereses relevante conforme al artículo 64 LCSP aunque no llegue a apreciarse una prohibición de contratar del artículo 71.1.g). En ese caso, la respuesta puede ser apartar a una persona interviniente, sustituirla, reforzar la motivación o documentar una medida correctora.
La prohibición de contratar del artículo 71.1.g) LCSP
El artículo 71.1.g) LCSP regula una causa de prohibición de contratar vinculada a supuestos de incompatibilidad, altos cargos, cargos electivos, familiares y determinadas participaciones en personas jurídicas. Este precepto no agota todo el régimen del conflicto de intereses, pero puede producir una consecuencia especialmente intensa: impedir que una persona física o jurídica contrate con el sector público.
Personas físicas afectadas
Siguiendo el expediente 16/2019 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, esta prohibición de contratar puede afectar a personas físicas comprendidas en la normativa de altos cargos, en la Ley 53/1984 de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, o en el régimen de cargos electivos regulado en la legislación electoral.
Personas jurídicas participadas
La prohibición también puede alcanzar a personas jurídicas en cuyo capital participen, en los términos y cuantías previstos en la legislación aplicable, las personas afectadas por esos regímenes de incompatibilidad o sus familiares.
En una licitación de un Ayuntamiento en la que un concejal tiene un 7% de participación en la entidad adjudicataria, no se apreciará automáticamente la prohibición de contratar por esa sola circunstancia. En el supuesto de personas jurídicas en cuyo capital participen cargos electos de las entidades locales, la participación habrá de ser superior al 10% —artículo 12.1.b) de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas— para que pueda apreciarse la prohibición de contratar. Por ello, en cada caso debe evaluarse el porcentaje de participación y las circunstancias concurrentes.
Cónyuges, convivientes y familiares
El artículo 71.1.g) LCSP extiende la prohibición, en los términos previstos, a cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva, ascendientes, descendientes y parientes en segundo grado por consanguinidad o afinidad, cuando se produzca conflicto de intereses con el titular del órgano de contratación o con quienes ejerzan la facultad de contratar.
En el caso de que la madre de un concejal fuera la administradora de la entidad adjudicataria, podría entrar en juego la prohibición de contratar del artículo 71.1.g), tercer párrafo, siempre que se constate el conflicto de intereses exigido por la norma.
De este supuesto se extrae que la prohibición de contratar puede extenderse a los ascendientes —y a las personas jurídicas por ellos participadas en los porcentajes resultantes de la normativa aplicable— cuando se produzca conflicto de intereses con el titular del órgano de contratación o con quienes tengan delegada esa facultad.
Tal y como indica el expediente 44/2021 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, la relación de parentesco no supone la aplicación apriorística de la prohibición, porque no implica por sí misma y sin más la existencia de un conflicto de intereses. Este tiene una naturaleza objetiva que debe ser contrastada para que la prohibición resulte aplicable.
La relación familiar no activa automáticamente la prohibición. Debe existir un conflicto de intereses apreciable en el caso concreto, valorado de forma objetiva y documentada.
El análisis caso por caso
El conflicto de intereses exige una valoración específica. No basta una sospecha genérica ni una relación abstracta. El órgano de contratación debe examinar todos los elementos relevantes: quién interviene, en qué fase, con qué capacidad de influencia, qué vínculo existe con el licitador y qué impacto puede tener en la igualdad de trato.
La figura del conflicto de intereses es un concepto independiente y autónomo. Implica la existencia de vinculaciones personales y reales susceptibles de poner en peligro la transparencia del procedimiento de licitación, pudiendo ocasionar un falseamiento de la competencia. Corresponde al órgano de contratación examinar la concurrencia de estas circunstancias y adoptar las medidas oportunas, con independencia de que de dicha situación se derive o no una prohibición de contratar.
La relación familiar, profesional o societaria es un indicio que debe analizarse, pero no sustituye al juicio objetivo sobre la existencia de un riesgo real o aparente para la imparcialidad.
Doctrina consultiva sobre conflicto de intereses y prohibición de contratar.El informe 44/2021 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado indica que, para examinar si existe conflicto de intereses, deben concurrir exigencias de comprobación y diligencia por parte del poder adjudicador:
- El riesgo de conflicto de intereses debe ser efectivamente constatado tras una valoración de la oferta y de las situaciones del licitador.
- El poder adjudicador debe ejercer su deber de diligencia, apreciando y verificando la existencia de un riesgo real de prácticas que puedan menoscabar la transparencia y falsear la competencia entre licitadores.
- En particular, el poder adjudicador está obligado a comprobar la existencia de eventuales conflictos de intereses y a adoptar medidas adecuadas para prevenir, detectar y poner remedio a los mismos.
- La obligación de diligencia implica examinar, minuciosa e imparcialmente, todos los elementos relevantes del asunto.
Medidas preventivas frente al conflicto de intereses
La prevención del conflicto de intereses requiere un sistema interno ordenado. No basta con incorporar un modelo de declaración al expediente: debe saberse quién interviene, en qué fase, con qué capacidad de influencia y qué debe hacerse si aparece una situación de riesgo.
Órgano de contratación, mesa, técnicos redactores, evaluadores, comité de expertos, unidad promotora y responsable del contrato.
La declaración de ausencia de conflicto deja constancia inicial, pero no sustituye al deber de abstención.
Comunicación, abstención, sustitución, informe, resolución o medida correctora deben quedar en el expediente.
La DACI como medida documental
La declaración de ausencia de conflicto de intereses es una medida documental preventiva. Sirve para que quienes intervienen en el procedimiento declaren que no conocen una situación que comprometa su imparcialidad. Sin embargo, no elimina el riesgo, no impide conflictos sobrevenidos y no sustituye la obligación de abstenerse cuando concurra una causa o circunstancia relevante.
Dentro del marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, la DACI cobra una especial relevancia. Los fondos del MRR se asignan a los Estados miembros de la Unión Europea para impulsar la recuperación y promover un crecimiento sostenible. Precisamente por ello, deben utilizarse de manera transparente y equitativa, evitando cualquier influencia indebida o conflicto de intereses que pueda distorsionar el proceso de toma de decisiones.
En este contexto, cada Estado miembro debe diseñar un Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia que incluya las reformas y los proyectos de inversión necesarios para alcanzar los objetivos del MRR. Al presentar y ejecutar estos planes, los Estados miembros deben garantizar sistemas de control que permitan prevenir, detectar y corregir conflictos de intereses que puedan comprometer la imparcialidad en la selección de contratistas, beneficiarios o participantes.
La DACI debe cumplimentarse, por tanto, en aquellos procedimientos en que la licitación esté financiada con fondos europeos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, como parte de los fondos Next Generation EU, cuando intervengan personas con capacidad de decisión, valoración o influencia en el procedimiento.
El artículo 6.4 de la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, establece la obligatoriedad de cumplimentar la Declaración de Ausencia de Conflicto de Intereses como medida específica para la prevención del conflicto de intereses en el marco del sistema de gestión del PRTR.
La DACI debe integrarse en un sistema más amplio: identificación de intervinientes, control de vínculos, análisis de riesgos, abstención, sustitución y trazabilidad documental.
Contratos financiados con fondos PRTR
En los procedimientos que ejecutan el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el control del conflicto de intereses se refuerza. El objetivo es proteger los intereses financieros de la Unión Europea y asegurar que los fondos se gestionan con sistemas eficaces de prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción, la doble financiación y los conflictos de intereses.
En España, este régimen se articula principalmente a través de la Orden HFP/1030/2021 y la Orden HFP/55/2023, que introduce el análisis sistemático y automatizado del riesgo de conflicto de interés mediante MINERVA, en conexión con CoFFEE.
Orden HFP/1030/2021 y Orden HFP/55/2023
La Orden HFP/55/2023 no sustituye completamente a la Orden HFP/1030/2021. La complementa en una materia concreta: el análisis sistemático y automatizado del riesgo de conflicto de interés en determinadas fases de procedimientos PRTR.
| Fase o supuesto | Sistema de control |
|---|---|
| Preparación de la licitación PRTR | Medidas de prevención, DACI y controles internos conforme a la Orden HFP/1030/2021. |
| Valoración y adjudicación | Análisis sistemático mediante CoFFEE y MINERVA cuando proceda conforme a la Orden HFP/55/2023. |
| Ejecución del contrato | Seguimiento ordinario, trazabilidad, control de contratistas, subcontratistas y titulares reales. |
| Convenios y encargos a medios propios | Con carácter general, no siguen el circuito MINERVA propio de adjudicación de contratos y concesión de subvenciones. |
CoFFEE: CRO, Responsable de Operación y pista de auditoría
CoFFEE es el sistema de información de gestión y seguimiento del PRTR. En materia de conflicto de intereses cumple una función central: identifica la operación, permite generar el Código de Referencia de Operación y conserva la documentación necesaria para la pista de auditoría.
MINERVA: funcionamiento del análisis automatizado
MINERVA es la herramienta informática de la Agencia Estatal de Administración Tributaria para el análisis de riesgo de conflicto de interés en actuaciones PRTR. Su función es cruzar datos de decisores y participantes para detectar vínculos familiares, económicos o societarios que puedan generar un riesgo.
Quién debe firmar DACI y cuándo
La DACI debe firmarse por quienes intervienen en el procedimiento y pueden influir en su resultado. En los procedimientos PRTR, la declaración se integra en un sistema más amplio de control y trazabilidad.
| Procedimiento | Quién debe firmar | Momento orientativo |
|---|---|---|
| Contratos | Órgano de contratación, miembros de mesa, comité de expertos, técnicos evaluadores y personas que participen en valoración o adjudicación. | Antes de iniciar la valoración y una vez conocidos los licitadores. |
| Subvenciones | Órganos colegiados de valoración, órgano competente para la concesión y personas con competencias delegadas o desconcentradas. | Antes de valorar solicitudes o formular propuesta de concesión, una vez conocidos los solicitantes. |
| Preparación | Responsables de unidad proponente, redactores de pliegos, bases o documentación previa, cuando proceda. | Antes o durante la fase preparatoria, conforme al sistema interno de control aplicable. |
La DACI se refiere a quienes intervienen en el procedimiento desde la Administración o desde órganos de decisión, valoración o control. No debe confundirse con otras declaraciones de contratistas, beneficiarios o subcontratistas relativas a cesión de datos, compromisos de ejecución, cumplimiento de principios transversales o titularidad real.
Resultados de MINERVA: sin riesgo, bandera roja y bandera negra
El resultado del análisis de MINERVA se plasma en un documento resumen. Ese documento debe incorporarse a CoFFEE y permite saber si el procedimiento puede continuar o si debe activarse un protocolo adicional.
| Resultado | Qué significa | Efecto práctico |
|---|---|---|
| Sin detección de banderas rojas | No se detectan circunstancias que pongan de manifiesto un riesgo. | El procedimiento puede continuar, conservando el resultado en CoFFEE. |
| Bandera roja | MINERVA detecta una relación o circunstancia de riesgo entre decisor y participante. | Debe activarse el protocolo de comunicación, abstención o alegaciones, informe y resolución. |
| Bandera negra | No existe información suficiente para completar el análisis, normalmente por falta de titularidad real. | Debe requerirse información al participante y repetir el análisis cuando se obtengan los datos. |
Una bandera roja no significa automáticamente que exista fraude ni que se haya producido una infracción. Significa que el sistema ha detectado un riesgo que debe analizarse y resolverse antes de continuar con normalidad.
Qué hacer ante una bandera roja
La bandera roja activa un procedimiento específico. El objetivo no es sancionar automáticamente, sino aclarar si el decisor afectado debe abstenerse o puede continuar interviniendo sin comprometer la imparcialidad.
| Actuación | Plazo orientativo |
|---|---|
| Abstención o alegaciones del decisor | 2 días hábiles |
| Informe del Comité Antifraude | 2 días hábiles |
| Asesoramiento de la IGAE, si se solicita | 2 días hábiles adicionales |
Qué hacer ante una bandera negra
La bandera negra no significa que exista conflicto de intereses. Significa que MINERVA no dispone de información suficiente para completar el análisis, normalmente porque no se ha localizado la titularidad real de una persona jurídica participante.
No debería adjudicarse a un participante respecto del cual siga sin completarse el análisis obligatorio de riesgo. La bandera negra debe despejarse mediante la obtención de información sobre titularidad real y la repetición del análisis.
Participantes extranjeros y titularidad real
Los participantes extranjeros sin NIF español pueden generar dificultades en el análisis automatizado. En esos casos, el Responsable de Operación debe introducir los datos identificativos disponibles y, si MINERVA no puede localizar información suficiente, puede producirse una bandera negra.
| Tipo de participante | Datos que pueden ser necesarios |
|---|---|
| Persona física extranjera | Nombre, apellidos, fecha de nacimiento, pasaporte, TIN, NVAT u otro identificador válido. |
| Persona jurídica extranjera | Razón social, identificador internacional, TIN, NVAT y datos de titularidad real. |
| Titulares reales | Identificación de las personas físicas que ostentan la titularidad real, para repetir el análisis cuando proceda. |
Comité Antifraude, IGAE y superior jerárquico
La gestión de una bandera roja requiere distinguir correctamente el papel de cada interviniente. MINERVA no decide por sí sola la abstención definitiva: detecta un riesgo que debe ser valorado en el procedimiento.
| Actor | Función |
|---|---|
| Responsable de Operación | Inicia la consulta en MINERVA, comunica resultados, solicita informes y carga documentación en CoFFEE. |
| Decisor afectado | Puede abstenerse o presentar alegaciones y confirmar su ausencia de conflicto. |
| Superior jerárquico | Resuelve motivadamente si el decisor continúa o debe abstenerse. |
| Comité Antifraude | Emite informe técnico cuando se solicita para valorar si procede la abstención. |
| IGAE | Puede prestar asesoramiento técnico especializado al Comité Antifraude cuando proceda. |
Documentación obligatoria en CoFFEE y MINERVA
La gestión del conflicto de intereses en procedimientos PRTR exige una pista de auditoría completa. Debe distinguirse entre la información que se introduce en MINERVA para realizar el análisis y la documentación que se conserva en CoFFEE.
CRO, decisores, participantes, datos de extranjeros, titulares reales y, en su caso, solicitud de informe de detalle.
DACI, documento resumen, alegaciones, Anexo II, informes, resoluciones y documentación de titularidad real.
Datos de contratistas, subcontratistas y titulares reales para auditoría y protección de los intereses financieros de la Unión.
MINERVA analiza el riesgo entre decisores y participantes en determinadas fases. CoFFEE conserva la trazabilidad más amplia del expediente, incluyendo documentación, resultados, contratistas, subcontratistas y titulares reales cuando corresponda.
Gestión del riesgo durante la ejecución
El conflicto de intereses no desaparece con la adjudicación. Durante la ejecución pueden aparecer incidencias vinculadas al responsable del contrato, modificaciones, subcontratación, pagos, recepción, penalidades o liquidación.
En esta fase, el control se apoya en el seguimiento ordinario del expediente, la identificación de contratistas y subcontratistas, la documentación de titulares reales cuando proceda y la reacción ante cualquier circunstancia sobrevenida que pueda comprometer la imparcialidad.
Errores frecuentes
- Tratar el conflicto de intereses únicamente como una prohibición de contratar.
- Presumir automáticamente el conflicto por una relación familiar, sin análisis del caso concreto.
- Creer que la firma de una DACI elimina cualquier riesgo posterior.
- No identificar a todas las personas que pueden influir en el procedimiento.
- No documentar abstenciones, sustituciones o medidas correctoras.
- Lanzar MINERVA antes de conocer correctamente a los participantes.
- No repetir el análisis cuando se sustituye a un decisor.
- Confundir bandera roja con fraude acreditado.
- Confundir bandera negra con existencia de conflicto.
- Adjudicar sin resolver una bandera negra que impide completar el análisis.
- No cargar en CoFFEE el documento resumen, alegaciones, informes o resoluciones.
Checklist final para el expediente
- ¿Se ha identificado si el expediente ejecuta fondos PRTR?
- ¿Se han identificado todas las personas que participan o pueden influir en el procedimiento?
- ¿Se ha valorado si existe conflicto real, potencial o aparente?
- ¿Se ha comprobado si el supuesto puede afectar al artículo 71.1.g) LCSP?
- ¿Se han recabado las DACI de quienes deben firmarlas?
- ¿Se ha previsto la abstención o sustitución si aparece un riesgo?
- Si procede MINERVA, ¿se ha obtenido el CRO en CoFFEE?
- ¿Se ha designado correctamente el Responsable de Operación?
- ¿Se ha realizado el análisis MINERVA antes de valorar ofertas o solicitudes?
- ¿Se ha incorporado el documento resumen a CoFFEE?
- Si hay bandera roja, ¿se han documentado abstención, alegaciones, informes y resolución?
- Si hay bandera negra, ¿se ha requerido titularidad real y repetido el análisis?
- ¿Se han registrado contratistas, subcontratistas y titulares reales cuando corresponde?
- ¿Queda una pista de auditoría completa para controles posteriores?
Preguntas frecuentes
¿La DACI basta para acreditar que no existe conflicto de intereses?
No. La DACI es una declaración preventiva. Debe completarse con controles, identificación de intervinientes, análisis del caso concreto y documentación de cualquier incidencia sobrevenida.
¿Todo conflicto de intereses implica prohibición de contratar?
No. Puede haber conflictos que se resuelvan apartando a un interviniente o adoptando medidas correctoras, sin que necesariamente concurra una prohibición de contratar del artículo 71.1.g) LCSP.
¿Una bandera roja de MINERVA significa fraude?
No. Significa que se ha detectado un riesgo que debe analizarse. El decisor puede abstenerse o formular alegaciones, y el superior jerárquico debe resolver motivadamente.
¿Una bandera negra suspende automáticamente el procedimiento?
No equivale a una suspensión automática del procedimiento completo. Pero debe resolverse la falta de información antes de adjudicar al participante afectado, porque el análisis no se ha completado.
¿Qué ocurre si el participante no aporta su titularidad real?
Si el participante requerido no aporta la información de titularidad real en el plazo previsto, debe valorarse su exclusión conforme a las reglas aplicables y a lo previsto en los pliegos o bases.
El conflicto de intereses debe gestionarse antes de que comprometa la licitación.
La clave no es acumular documentos, sino dejar una trazabilidad clara: quién intervino, qué declaró, qué riesgo apareció, cómo se analizó y qué decisión motivada se adoptó.
