Modificaciones previstas y no previstas | Tramitación | Control
La modificación de los contratos es una herramienta necesaria para dotar de flexibilidad a la contratación pública, pero también puede ser fuente de abuso si no se controla adecuadamente. Por eso, la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público -LCSP- regula de forma estricta cuándo y cómo se puede modificar un contrato ya adjudicado, distinguiendo entre modificaciones previstas y no previstas, con procedimientos y límites específicos para cada caso.
La regulación general de la modificación de los contratos se regula en los artículos 203 a 207 de la LCSP y se diferencia entre las modificaciones previstas y las no previstas en pliegos. Además, existen varios preceptos específicos como las modificaciones de acuerdos marco (artículo 202 LCSP) y sus contratos basados, modificaciones de contratos de obras (artículo 242 LCSP), del proyecto de concesión de obras (artículo 255 LCSP) y del contrato de servicios (artículo 290 LCSP).
Los contratos solo podrán ser modificados por motivos de interés público, de acuerdo con el procedimiento del artículo 191 (como prerrogativa de la Administración) y con las particularidades del art. 207 LCSP. Además, solo podrán modificarse en los siguientes supuestos:
Los contratos podrán modificarse durante su vigencia hasta un máximo del 20% del precio inicial cuando se hubiera previsto esta posibilidad en el PCAP de la manera siguiente:
La cláusula debe estar formulada de forma clara, precisa e inequívoca.
Se indique alcance, límites y naturaleza, condiciones en que podrá hacerse uso y procedimiento que haya de seguirse.
No podrá suponer el establecimiento de nuevos precios unitarios no previstos en el contrato.
Esta cláusula deberá estar redactada de tal forma que en todo caso permita a los candidatos/licitadores comprender su alcance exacto e interpretarla de la misma forma y que permita al órgano de contratación comprobar efectivamente el cumplimiento de las condiciones de aptitud exigidas.
No se podrá alterar la naturaleza global del contrato: si se sustituyen obras, suministros o servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica el tipo de contrato, no se entiende que altera si se sustituye alguna unidad.
El precio inicial al que alude el artículo 204 LCSP, se refiere al precio que describe el artículo 102 LCSP. Es decir, el que consta en el contrato adjudicado y formalizado con el contratista tras el oportuno procedimiento de contratación y ese precio inicial es el de la prestación en su conjunto.
En Informe 4/2019, de 25 de febrero de 2020, de la Generalitat Valenciana, en relación a la expresión precio inicial, respecto a las modificaciones específicas de los contratos de obras, se pronunció de la siguiente forma: La utilización del término «precio del contrato inicial» obedece a que el límite se refiere al importe de la repercusión presupuestaria para la administración (incremento del gasto) y a la existencia de crédito adecuado y suficiente para su financiación, respectivamente. Pero en ambos supuestos la LCSP se está refiriendo al precio del contrato establecido en su adjudicación y formalización, antes de que pueda haber experimentado ninguna modificación o revisión.
Con todo ello se llega a la conclusión de que el porcentaje de modificación previsto en la LCSP debe hacerse sobre el precio del contrato adjudicado y formalizado por el contratista, es decir, por la totalidad de la prestación contratada, IVA excluido.
Las modificaciones no previstas solo podrán realizarse –de manera excepcional– cuando la modificación cumpla los siguientes requisitos:
b) Que se limite a introducir las variaciones estrictiamente indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria.
a) Deviniera necesario AÑADIR OBRAS, SUMINISTROS O SERVICIOS, siempre y cuando se cumplan los dos requisitos siguientes:
1º. Que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico, por ejemplo que obligara al órgano de contratación a adquirir obras, servicios o suministros con características técnicas diferentes a los inicialmente contratados, cuando estas diferencias den lugar a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso o de mantenimiento que resulten desproporcionadas; y, asimismo, que el cambio de contratista generara inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes para el órgano de contratación.
2º. Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones, del 50% de su precio inicial, IVA excluido.
En este apartado debería ser el técnico quien justificara la imposibilidad de cambiar de contratista
b) La necesidad de modificar se derive de CIRCUNSTANCIAS SOBREVENIDAS E IMPREVISIBLES, siempre que se cumplan las 3 condiciones siguientes:
1º. Que una Administración diligente no hubiera podido prever.
2º. Que no se altere la naturaleza global del contrato.
3º. Que la alteración en su cuantía no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones del 50% de su precio inicial, IVA excluido.
Un ejemplo de la aplicación de este apartado la vemos en la Resolución 299/2021 C.A. Castilla-La Mancha 19/2021. Se produce una modificación originada por circunstancias imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación. Se cumple el 1er punto –Administración diligente- puesto que se trata de una modificación causada por la pandemia del Covid-19, por lo que una Administración diligente no podría haber previsto. El 2ndo punto –no altere naturaleza global– también se cumple puesto que se trata de ampliar horas iniciales y por tiempo estrictamente necesario, no se trata de un servicio nuevo. Y el 3er punto se cumple ya que no supera el 50% del precio.
c) Cuando las modificaciones NO SEAN SUSTANCIALES, justificando la necesidad de las mismas. Será sustancial cuando tenga como resultado un contrato de naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio y en todo caso será sustancial si se cumple una o varias de la siguientes:
1º. De haber figurado en el procedimiento inicial habría permitido la selección de licitadores distintos o atraído a más participantes. Se considerará sustancial si la obra o servicio resultante del proyecto original o pliego más la modificación, requiera de una clasificación del contratista diferente.
2º. Que la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista. Esto es, si se introdujeran unidades de obra nuevas cuyo importe representara más del 50% del presupuesto inicial del contrato.
3º. Que la modificación amplíe de forma importante el ámbito del contrato:
(1) si el valor de la modificación excede –aislada o conjuntamente– la cuantía del 15% en obras, o 10% en demás contratos.
(2) o si los suministros objeto de modificación se hallan dentro del ámbito de otro contrato, actual o futuro.
Los acuerdos marco –AM– y contratos basados podrán modificarse de acuerdo a las reglas generales de modificación de contratos. No se podrán introducir modificaciones sustanciales.
Los precios unitarios resultantes de la modificación del AM no podrán superar en un 20% a los precios anteriores a la modificación y en ningún caso podrán ser precios superiores a los que las empresas parte del AM ofrezcan en el mercado para los mismos productos.
Los adjudicatarios de un AM podrán proponer al órgano la sustitución de los bienes adjudicados por otros que incorporen avances o innovaciones tecnológicas que mejoren las prestaciones, siempre que su precio no incremente en más de un 10% el inicial de adjudicación, salvo que el PCAP estableciera otro límite.
El órgano, por propia iniciativa y con conformidad del suministrador, podrá incluir nuevos bienes del tipo adjudicado o similares cuando concurran motivos de interés público o de nueva tecnología o configuración, cuya comercialización se haya iniciado con posterioridad a la fecha límite de presentación de ofertas, siempre que no se exceda del 10%.
Del Informe 4/2024, de 30 de enero, sobre el límite porcentual aplicable en la modificación de un acuerdo marco o contrato basado en un acuerdo marco como consecuencia de la aplicación del artículo 222 de la LCSP, en caso de modificación por circunstancias sobrevenidas e imprevisibles, de la Dirección General de Contratación de la Junta de Andalucía, en un supuesto en que debido a escasez de materias primas, etc., es necesario variar los precios al alza, suponiendo para los lotes una subida de más del 20%, se extraen las siguientes ideas:
Entiende la Dirección que el límite del 20% del art. 222 LCSP –precios unitarios resultantes de la modificación– se refiere a las modificaciones del art. 204 LCSP –modificaciones previstas– y no a las excepcionales del art. 205 LCSP. ¿Se aplicaría el límite del 50%?.
La modificación del contrato es una incidencia en la ejecución del mismo que regula con carácter general en los artículos 203 y ss. LCSP. Cuando el art. 222 alude a reglas generales de modificación de los contratos se refiere al artículo 203 y siguientes, incluyendo el 204 y 205. La LCSP expresamente contempla que se cumpla con las normas generales pero con la especialidad recogida en el 222 LCSP, lo que responde al principio del derecho de especialidad normativa, que sigue el aforismo romano lex specialis derogat legi generali, de manera que la norma especial prevalece sobre la general.
Se pronuncia el TACRC en la resolución nº 259/2022 de 24 de febrero, que establece que en todo caso no se podrán introducir por contrato basado modificaciones sustanciales respecto a lo establecido en el AM, no pudiendo superar el 20%.
La regla especial es de obligado cumplimiento. La aplicación del 205 LCSP se produce cuando no existe regulación en el pliego y las normas del art. 222 LCSP son imperativas, por lo que no admitirían excepción por vía del clausulado del PCAP.
En consecuencia, en caso de modificaciones del acuerdo marco o contratos basados no previstas en el PCAP del acuerdo marco, por circunstancias sobrevenidas e imprevisibles, es de aplicación la regla especial establecida en el artículo 222.1, de la LCSP, según la cual, los precios unitarios resultantes de la modificación del acuerdo marco no podrán superar en un 20 por ciento a los precios anteriores a la modificación , no siendo aplicable, por tanto, el límite del 50 % previsto en el artículo 205.2.b) de la LCSP.
En cualquier obra pública es bastante común que surjan imprevistos o necesidades que obliguen a modificar el contrato inicial, aplicando para ello lo establecido en el art. 242 LCSP:
El contratista está obligado a aceptar las modificaciones que se acuerden conforme al art. 206 LCSP. Si la modificación implica quitar o reducir unidades de obra, el contratista no puede reclamar indemnización por ello. Es decir: no se paga lo que no se hace.
Si la modificación incluye nuevas unidades de obra o cambia sus características, y no hace falta volver a licitar, la Administración fija los precios. Eso sí, previa audiencia al contratista durante al menos 3 días hábiles.
Si no hay acuerdo, la Administración tiene tres opciones:
Contratar esas unidades con otro empresario, al precio fijado.
Ejecutarlas directamente
Resolver el contrato de conformidad con el art. 211 LCSP.
Si la modificación afecta a elementos de la obra que quedarán ocultos para siempre (por ejemplo, conducciones, cimentaciones, etc.), se debe avisar a la Intervención con al menos 5 días de antelación para que pueda comprobar la inversión realizada.
Cuando el Director facultativo detecta la necesidad de modificar el proyecto, debe tramitarlo así:
1º. Redactar la modificación y aprobarla técnicamente.
2º. Dar audiencia al contratista y al redactor del proyecto (mínimo 3 días).
3º. Aprobar el expediente y los gastos adicionales.
Ojo: no se consideran verdaderas modificaciones los excesos de mediciones (variaciones menores, hasta un 10% del precio inicial) ni la inclusión de precios nuevos que no supongan un aumento global superior al 3% del presupuesto inicial.
A veces, modificar el contrato implica suspender totalmente la obra, lo que puede perjudicar gravemente al interés público. En estos casos, el Ministro (o el Secretario de Estado) puede autorizar seguir provisionalmente con la obra hasta un límite del 20% del precio inicial (sin IVA) y siempre que haya crédito suficiente.
Para ello se necesita:
1º. Propuesta técnica motivada del Director de obra.
2º. Audiencia al contratista.
3º. Conformidad del órgano de contratación.
4º. Certificado de crédito.
5º. Informe de la Oficina de Supervisión de Proyectos (si se incluyen precios nuevos).
El proyecto modificado debe aprobarse técnicamente en seis meses y el expediente completo en ocho meses. Durante ese tiempo, se ejecutarán prioritariamente las partes no ocultas de la obra.
Los pagos realizados durante esta fase provisional son a cuenta, y se regularizan cuando se aprueba la modificación definitiva.
El régimen de modificación de contratos no solo establece cuándo y cómo puede modificarse un contrato, sino también qué pasos y garantías deben seguirse para evitar abusos o desviaciones. Estos mecanismos buscan asegurar que toda modificación sea justificada, transparente y controlada:
Toda modificación debe estar motivada:
1º. Informe técnico que acredite la necesidad de la modificación.
2º. Explicación clara de los motivos (causa imprevista, necesidad de prestación adicional, etc.).
3º. Valoración económica detallada del impacto de la modificación.
En el caso de modificaciones previstas, se aplica lo estipulado en los pliegos y contrato, respetando los límites definidos.
La modificación debe ser aprobada por el órgano de contratación competente.
Deben recabarse informes preceptivos:
1º. Oficina de Supervisión de Proyectos (en contratos de obra y cuando se introducen precios nuevos o cambian características técnicas relevantes).
2º. Intervención General: controla el gasto y la correcta aplicación presupuestaria.
En modificaciones no previstas (art. 205):
Se justifica la imposibilidad de realizar nueva licitación.
Se acredita que no se altera la naturaleza global del contrato.
En muchos supuestos, especialmente cuando se fijan nuevos precios, se concede audiencia previa al contratista (normalmente, mínimo 3 días hábiles).
El contratista puede:
Aceptar los nuevos precios o condiciones.
Rechazarlos, en cuyo caso la Administración puede resolver el contrato o recurrir a otros medios legales.
Verificación de existencia de crédito adecuado y suficiente.
Certificación de disponibilidad presupuestaria.
Ajustes presupuestarios si procede.
Garantía de que la modificación respeta los límites cuantitativos legales (ejemplo: no superar el 50% del precio inicial para modificaciones no previstas).
En ciertos supuestos, la modificación debe publicarse en el perfil de contratante y en la Plataforma de Contratación del Sector Público, especialmente cuando afecta de forma sustancial a las condiciones iniciales.
La LCSP refuerza la trazabilidad documental para permitir auditorías y control posterior.
Algunas modificaciones relevantes pueden ser objeto de recurso especial, como mecanismo de control jurisdiccional, ex art. 44.2,d), que establece que podrán ser objeto de recurso las modificaciones basadas en el incumplimiento de los establecido en los artículos 204 y 205 LCSP, por entender que la modificación debió ser objeto de nueva licitación.
Este recurso permite a licitadores y otros interesados impugnar modificaciones que consideren irregulares o que supongan una alteración sustancial encubierta del contrato.
Con la idea de favorecer a las empresas más innovadoras, se crea el procedimiento de asociación para la innovación. Creado para aquellos contratos que sea necesario realizar actividades de investigación y desarrollo respecto de obras, servicios y productos innovadores
El diálogo competitivo, regulado en el artículo 172 y siguientes de la LCSP, tiene como finalidad desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades.
Este procedimiento de adjudicación requiere una fase de negociaciones con uno o varios candidatos. Regulado en el artículo 166 y siguientes de la LCSP.
El procedimiento restringido, regulado en el artículo 160 y siguientes de la LCSP, es adecuado cuando se trata de servicios intelectuales de especial complejidad.
Procedimiento abierto súper simplificado o sumario. El procedimiento más ágil de la LCSP, te cuento cuándo es adecuado usar este tipo de procedimiento.
El procedimiento abierto simplificado está regulado en el artículo 159 de la LCSP. Te explico todas las particularidades de este procedimiento.
El procedimiento abierto está regulado en el artículo 156 y siguientes de la LCSP. Estas son sus características principales.
Aprenderás paso a paso cómo llevar a cabo la adjudicación de los contratos y su correspondiente formalización en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
El Perfil del contratante es la herramienta de transparencia donde se difunden las licitaciones. Descubre qué documentos deben publicarse obligatoriamente
